A society With or Without Drugs. Continuity and change in Drug Policies in Sweden and the Netherlands

Sammanfattning: Popular Abstract in Swedish Sammanfattning I debatter och forskning om narkotikapolitik anges den svenska och nederländska modellen ofta som ett motsatspar. Såväl målet för, som utformningen av, narkotikapolitiken har framställts som radikalt olika. Detta synsätt kan sägas vara riktigt. Målet för den svenska narkotikapolitiken är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Den nederländska strävar efter att i första hand reducera narkotikarelaterade risker för individen och samhället. Dessa olika målsättningar har lett till att olika kontrollstrategier och aktionsprogram har utvecklats. Frågan är varför dessa olikheter har uppstått. Själva undersökningsobjektet i doktorsavhandlingen är narkotika-politiken och dess utveckling i relation till bestämda orsaks-sammanhang. Narkotikapolitik är statlig politik, och består av särskilda politiska verksamhetsmedel. De medel som ingår i narkotikapolitiken, och som följs i avhandlingen är straffrättsliga åtgärder, vård och behandling och prevention. Jag har antagit att man kan förklara utvecklingen av narkotikapolitiken genom att se den som bestämd huvudsakligen av institutionella mönster och uppkomsten av nya sociala problem. Institutionella faktorer i ett lands politiska och sociala system är politiken och lagstiftningen, systemen för formell kontroll och rättsskipning, liksom det sätt som vård och omsorg i allmänhet - och särskilt för missbrukare - har organiserats. Institutionella arrangemang har ofta en betydande seghet och reproduktionsförmåga, och kommer därför att inskränka möjligheterna att fritt utforma en politik. Denna "seghet" gäller både sättet att utföra uppgifter och sättet att forma mening och tolka information inom institutionerna. När det inträffar nya händelser, som framstår som hotfulla och potentiellt samhällsskadliga, kommer dessa ibland att av staten uppfattas som "vårt problem", något som vi måste göra något åt. De blir efterhand "interventionsarenor", vilket min avhandling försöker demonstrera. Den internationella kontexten, som tar stor plats i avhandlingen - för stor plats tycker kanske någon - är ytterligare en av de faktorer som bestämmer hur problem lanseras, uppfattas och viktiggörs. Mitt första syfte var att beskriva processen som har lett till olikheter och likheter i båda ländernas reaktion på narkotikaproblemet. Efterhand blev det viktigare att undersöka vilka kontextuella faktorer som har bidragit till att politikerna fick sina grundläggande drag. Detta ledde till det övergripande syfte att undersöka hur historiskt utvecklade traditioner för praktiker av formell social påverkar definitionen och åtgärder när ett nytt socialt problem uppstår. Dessa syften leder till följande frågeställningar: · Vilka institutionella och situationsbetingade faktorer har påverkat definitionen av narkotikabruk som ett socialt problem? · Vilka aktörer spelade en ledande roll i problemdefinitions-processen? · Vilka problemdefinitioner fick erkännande av regeringarna? · På vilket sätt har aktionsprogrammet för att kontrollera illegala droger påverkats av redan institutionaliserade system för kontroll av alkohol? · På vilket sätt har det internationella kontrollsystemet av narkotika påverkat den nationella narkotikapolitiken? Under frågeställningen ligger en hypotes: traditioner för formell social kontroll reproduceras när ett nytt samhällsproblem etableras och de påverkar också problemdefinitionen och aktionsprogrammet. Avhandlingen avser sammanfattningsvis att förklara narkotika-politikens utveckling i Sverige och Nederländerna i termer av institutionella faktorer och etablerandet av nya sociala problem. Denna avgränsning har gjort att många viktiga frågor hamnar utanför studiens inriktning. I första kapitlet av avhandlingen nämns några exempel. Det vore intressant att veta om de speciella svenska interventionsmodellerna är effektiva, relativt sett. Men det handlar inte avhandlingen om. Den utger sig heller inte för att kunna betygssätta nederländsk narkotikapolitik. Perioden som har undersökts sträcker sig från mitten av 1960-talet till mitten av 1980-talet. Det var under denna tid det moderna narkotikaproblemet fick sin form när ett illegalt bruk av narkotika spred sig i vissa ungdomsgrupper och som definierades som ett socialt problem. Perioden innehåller två generationer av problemdefinitioner och utgör de åren då narkotikapolitiken formades. Forskningsansatsen är att identifiera viktiga faktorer som har påverkat utfallet av definitionsprocessen genom en komparation av Sverige och Nederländerna. Genom en jämförelse kan karakteristiska drag i de två länderna friläggas. Två generationer av problemdefinitioner jämförs över tid för att undersöka hur kontextuella faktorer har påverkat utvecklingen av narkotikapolitiken. Valet av Sverige och Nederländerna bygger på kunskapen att det är olika typer av samhällen som ändå har en del faktorer gemensamt. De är t ex parlamentariska demokratier som har byggt upp omfattande välfärdsystem. De tillhör kategorin rika länder, men är små nationer med en öppen ekonomi som är beroende av andra. Om man vill jämföra ländernas narkotikapolitik behövs en definition av vad en sådan politik är. En narkotikapolitik består av en uppsättning program, beslutade av regeringen, som syftar till att kontrollera tillförsel och bruk, liksom efterfrågan på substanser som är klassade som illegala. I båda länderna har tre aktionsområden utnämnts som centrala: ett straffrättsligt kontrollsystem, vård av missbrukare och förebyggande insatser. Följaktligen är det dessa tre områden som står i fokus för jämförelsen av aktionsprogrammet. Avhandlingens empiriska delar bygger på en analys av regerings - och riksdagsdokument samt mötesprotokoll, korrespondens och rapporter från arbets - och samordningsgrupper på tjänstemannanivå. Vidare ingår rapporter från kommittéer och kommissioner som arbetade på uppdrag av regeringarna. Den historiska delen bygger helt på sekundär material. Avhandlingen avslutas med en epilog som kort beskriver utvecklingen efter studiens slut. För att kunna undersöka hur den historiska kontexten har påverkat formell social kontroll av illegalt narkotikabruk beskrivs flera faktorer: · Den traditionella förankringen av statens rätt att intervenera i medborgarnas liv. · Statens roll i sjuk - och fattigvård sedan slutet av 1800 talet. · Kontrollen av en annan problematisk drog, alkohol, genom en alkoholpolitik och missbruksvård. Den historiska delen innehåller också beskrivningar av hur tidigare bruk av narkotika har reglerats på både internationell och nationell nivå. Sist beskrivs den sociala kontext i vilken narkotikaproblemet seglade upp som ett socialt problem under 1960 talet. Traditioner När det gäller traditioner av formell social kontroll berörs en viktig skillnad mellan Sverige och Nederländerna, nämligen statens roll i samhället. Sverige har av tradition haft en stark centralmakt som inriktas på att reglera samhället och styra folket för dess eget och landet bästa. I detta ligger en självpåtagen legitim rätt att ingripa i den privata levnadssfären och en skyldighet att skydda befolkningen mot faror utifrån. I Nederländerna där städerna styrdes av en mäktig borgarklass utgjorde makten har centralstaten haft en relativt underordnad roll. Detta förhållande fortsatte när landet under 1800-talet politiskt dominerades av liberaler och under första delen av 1900-talet uppdelades i religiösa och ideologiska subkulturer som medförde en subsidiär roll för staten. Dessa skillnader går igen i alkoholpolitiken som utformades under början av 1900-talet. När alkoholmissbruk hade erkänts som ett socialt problem i Sverige utvecklades en alkoholpolitik som byggde på statligt monopol på distribution och försäljning av alkohol samt en individuell kontroll av inköp genom lokala nykterhetsnämnder som syftade till att kontrollera tillgången på alkohol. Ett totalförbud mot alkohol avvisades genom en folkomröstning. Även i vården av alkoholister ingrep staten aktivt genom en lag om tvångsvård av alkoholister samt statsbidrag till erkända anstalter i icke-offentlig regi. Stödåtgärder i öppenvård utfördes av lokala nykterhetsnämnder. Missbruk av alkohol betraktades som ett socialt problem också i Nederländerna. Krav på en statlig reglering av alkohol genom begränsning av utskänkningstillfällen avvisades med argument att detta innebar en kränkning av rätten till privat egendom. Krav på statsbidrag till alkoholistvård avstyrktes också, det ansågs inte vara en uppgift för staten utan för det civila samhället. Förslag till tvångsvård avvisades likaså eftersom staten inte ansågs kunna agera som censor morum, dvs. avgöra vad som var rätt eller fel dryckesvanor. Resultatet blev att all öppen och sluten missbruksvård utfördes av frivilligorganisationer. Staten blev ändå inblandad i formell social kontroll av alkoholister genom en kriminalisering av offentlig dryckenskap, som straffades med böter. Recidivister kunde dömas till statliga arbetsläger. Vid alkoholrelaterade brott kunde domstolen döma till villkorlig dom med föreskrifter om vård. Detta blev en viktig finansieringskälla för organisationer som utförde öppenvård av alkoholister. Sammanfattningsvis kan sägas att missbruksvården i båda länderna början av 1960-talet är olika på flera centrala punkter. Den svenska staten var i hög grad inblandad i formell social kontroll av alkohol. Tyngdpunkten inom missbruksvården låg på anstaltsvård i framförallt statlig regi. Öppenvård utfördes av psykiatrin samt nykterhetsnämnder. Den nederländska staten var återhållsam i sin kontrollpolitik. Tyngdpunkten låg på öppenvård med en stark koppling till rättssystemet som tillförde ett element av tvång. Slutenvård ansågs som marginell och enbart för korta perioder. Den första generationen När illegal användning av narkotika uppmärksammades under 1960-talet tillsattes i båda länderna statliga kommittéer för att undersöka utbredningen av problemet, dess orsaker samt föreslå motåtgärder. Detta betydde att illegal narkotikaanvändning var på väg att bli ansett som ett socialt problem, dvs. ett problem som krävde samhälliga åtgärder för att kunna lösas. Kommittéerna kom till helt olika slutsatser angående definitionen av missbruk av narkotika. Den svenska ansåg att allt icke-medicinskt bruk av narkotika var missbruk. Den nederländska kommittén ansåg att inte allt icke-medicinskt bruk av narkotika kunde betraktas som missbruk utan att ett socialt integrerat bruk var möjligt och förekom. I Sverige jämfördes utbredningen av narkotikamissbruk med en epidemi. Den svenska kommittén slog fast att intravenöst missbruk av amfetamin var allvarligast och främst förekom i redan avvikande grupper. Man menade också att narkotikapolitiken borde inriktas på att skära av tillförsel av narkotika och få missbrukare i behandling. I Nederländerna var cannabisbruk i ungdomskulturella grupper inledningsvis problemet som senare ersattes av heroinmissbruk i marginaliserade subkulturer. Utgångspunkten för narkotikapolitiken ansågs vara att åtgärderna skulle grundas på en bedömning av riskerna av olika preparat och former av användning. Åtgärder mot preparat med en oacceptabel risk, dvs. opiater och amfetamin, skulle prioriteras framför preparat med en mindre risk, dvs. cannabis. Den svenska linjen var att i narkotikapolitiken avvisa varje skillnad mellan preparat eller sätt att använda narkotika, allt bruk var missbruk. Mot detta kan man ställa den nederländska linjen med kategoriseringar som: hard drugs/soft drugs, brukare, integrerad brukare, missbrukare och problematiska missbrukare, allt beroende på vilken drog som används och hur. Dessa grundskillnader kom att bli utgångspunkter för helt olika utvecklingslinjer. Definitionerna som arbetades fram av kommittéerna överfördes till de narkotikapolitiker som godkändes av parlamenten. En annan viktig skillnad var sättet att beskriva situationen i landet. I Sverige beskrevs den nyuppkomna situationen i termer av en kris som hotade det svenska folket. I Nederländerna sågs den som ett bland många problem. Skillnader kan inte bara konstateras länderna emellan utan också i förhållande till den internationella kontexten. Den svenska problemdefinitionen följde helt den internationella, som formulerats i the Single Convention från 1961. Denna FN konvention prioriterade kontroll över produktion och distribution av narkotikatillgången i ett internationellt kontrollsystem. Icke-medicinskt bruk av narkotika beskrevs som ont och ett hot mot social och ekonomisk välfärd. Den nederländska definitionen att ett socialt integrerat bruk var möjligt bröt mot konventionens syn på problemet. Den internationella problemdefinitionen stämde väl med den svenska. I Nederländerna sågs konventionen som ett allvarligt hinder för att förverkliga utgångspunkten för narkotikapolitiken. Landets avvikande definition kritiserades av den internationella gemenskapen, inte minst av Sverige, och Nederländerna var tvungen att ta hänsyn till kritiken. Dessa olika definitioner skulle få långtgående konsekvenser för aktionsprogrammen. I Sverige inriktades det straffrättsliga kontroll systemet på att förhindra att illegal narkotika skulle komma in i landet. Tillgången ansågs vara det största problemet. I Nederländerna skulle åtgärderna riktas mot handeln med preparat med oacceptabla risker, för att reducera tillgången. Huvudproblemet var att vissa socialt utsatta grupper utöver andra problem också fick problem med missbruk av narkotika. Narkotikapolitiken skulle förhindra att experimentella och integrerade brukare av cannabis skulle gå över till narkotika med oacceptabla risker. I båda länderna sågs missbrukarna som offer för narkotika som var i behov av vård. Förutom att minska mänskligt lidande skulle en effektiv behandlingsapparat också kunna reducera efterfrågan på narkotika samt minska spridningen av missbruket genom missbrukarna. I båda länderna utnämndes drogfrihet som mål för behandlingen. I Sverige fick socialtjänsten, landstingen och psykiatrin ansvaret för narkomanvården. I Nederländerna lämnades implementeringen till icke- offentliga organisationer. I båda länderna ansågs det att prevention genom att förbättra sociala villkor för utsatta grupper, skulle kunna ge effekt först på lång sikt. Däremot hade man större förväntningar på informationsinsatser som medel för att påverka attityder och beteenden angående användning av narkotika. I Sverige fick informationsfrågan stor uppmärksamhet. Kritiska röster som ifrågasatte straffrättsligt ingripande mot missbrukare, speciellt när det gäller cannabis, ansågs av många som en direkt orsak till det ökande missbruket. Ett samarbetsorgan för bekämpningen av narkotikamissbruk, bestående av representanter för statliga myndigheter och inrättad av regeringen i januari 1969, tog som sin första uppgift att samordna information om narkotika. Viktigast var att all information skulle samordnas och byggas på fakta som hade sammanställts av samarbetsorganet. Under våren och sommaren det året pågick en massiv informationskampanj samordnad av myndigheterna. I Nederländerna såg de styrande också med oro på hur vissa grupper försvarade cannabisrökning och krävde att människor själva skulle få avgöra vilka droger de använder. Slutsatsen blev dock att statsmakten varken borde eller hade medlen att styra information. Dessutom ansågs det oundvikligt att i ett demokratiskt samhälle olika uppfattningar yttrades. Att problemdefinitionen och aktionsprogrammet godkändes av parlamentet innebar inte att alla var överens. Tvärtom. I Sverige fanns motsättningar mellan olika förklaringsmodeller till narkotikamiss-bruket. Förespråkare av epidemimodellen hävdade att det var drogen i sig som var orsaken till att människor blev beroende och det kunde drabba vem som helst oavsett social position eller bakgrund. Mot detta synsätt fanns de som sökte förklaringen i människors sociala eller psykologiska problem som gjorde att de sökte sin tillflykt i droger. De båda sidorna var dock överens i frågan om problemets allvar. I Nederländerna gick skiljelinjen mellan de som förespråkade och som motsatte sig en uppdelning mellan cannabis och andra droger. Det fanns knappast någon oenighet när det gäller droger med en oacceptabel risk. Inte heller att narkotikaproblemet var en konsekvens av de förändringar som samhället hade genomgått sedan andra världskriget. Den andra generationen Fram till mitten av 1970-talet beskrevs utvecklingen i Sverige i försiktigt positiva ordalag. Missbruk av amfetamin hade trängts tillbaka till storstäderna, missbruk av cannabis var utbrett, men majoriteten av användarna slutade efter en eller några gånger. Från 1970-talets mitt kom uppgifter om att heroin hade introducerats i Stockholm och Malmö. Några år senare konstaterades en ny cannabisvåg bland socialt etablerade och oro framkom att kokain skulle hitta vägen till Sverige. Riksdagen fastslog 1978 att narkotika inte passade in i den svenska kulturen och skulle elimineras. Detta ledde till en skärpning av narkotikapolitiken. Åtalsunderlåtelser som innan var möjligt vid innehav av en veckas förbrukning skärptes och skulle i princip enbart beslutas om för förstagångsförbrytare och försumbara mängder. Tvångsvård av narkomaner enligt LVM infördes 1982. Polisens insatser riktades inte längre enbart mot storlangarna utan även mot gatulangning. Statliga kampanjer för att stimulera en anti-drog kultur genomfördes. 1984 proklamerade regering och riksdag att målet för narkotikapolitiken var ett narkotikafritt samhälle, i vilket allt icke-medicinskt bruk av narkotika var oacceptabelt. I Nederländerna ersattes cannabis som problem av en drog med en oacceptabel risk, heroin. Efter dess introduktion 1972 spreds heroin först i storstäderna och sedan över hela landet. Cannabis försvann i stort sett helt ur uppmärksamheten. Aktionsprogrammet riktades istället mot handeln med heroin, inte mot missbrukarna. Ett problem som ställde myndigheter inför nya problem trängde sig på mot slutet av 1970-talet: heroinrelaterad småbrottslighet, t. ex. bilinbrott, lägenhetsinbrott. Detta betydde att heroin inte bara orsakade risker för individen, utan också i hög grad för samhället. Polisaktioner mot missbrukare riktades mot deras störande av ordningen, inte mot missbruket i sig. När det gäller narkomanvården drogs slutsatsen att den hade misslyckats att behandla missbrukare. Tydligen ville eller kunde en stor del heroinister inte göras drogfria. För dessa skulle det mest realistiska målet vara att integreras i samhället. Istället för drogfrihet för alla narkomaner sattes det upp olika mål för vården. En omsorgsgren skulle inrikta sig på att stabilisera missbruket och reducera skadeverkningar för individen och samhället utan krav på drogfrihet. En andra gren skulle syssla med behandling och hade drogfrihet som målsättning. En jämförelse av dessa två generationer av problemdefinitionerna och aktionsprogram leder till flera slutsatser. I Sverige vidhölls och förstärktes betoningen på att bekämpa tillgången av narkotika. Vidare introducerades ständigt bilden av nya hot mot landet. Det enda sättet att lösa problemet var att eliminera narkotikan i det svenska samhället. Aktionsprogrammet under ledning av regeringen och centrala myndigheter förstärktes också. Narkomanvårdens arsenal utökades med tvångsvård för de som inte kunde eller ville sluta missbruka. Målet för narkomanvården kunde bara bli ett: drogfrihet. Det straffrättsliga kontrollsystemet vändes i allt högre grad mot missbrukarna själva. Omfattande statliga kampanjer genomfördes som förmedlade budskapet om narkotikaproblemets faror. I Nederländerna följdes utgångspunkten att narkotikapolitiken skulle utgå från en riskbedömning även när heroin blev det stora problemet. Liksom vid den första definitionen betraktades situationen som allvarlig, men inte som en kris för landet. Likaså fästes liten förhoppning om att lösa problemet genom att skära av tillgången på narkotika. I stället fastslogs att narkotikaproblemet hade kommit för att stanna och att det var något som det nederländska samhället var tvunget att leva med. Vid en jämförelse mellan länderna ser man flera pregnanta skillnader. I Sverige tog staten ledningen i kampen mot tillgång av narkotika. I Nederländerna talades inte om någon kamp och ansvaret lämnades till lokala auktoriteter och icke-offentliga organisationer. Målet för kampen i Sverige medförde att en uppdelning mellan lätta och tunga preparat inte kunde göras, vilket var möjligt i Nederländerna. Ett utmärkande drag för de svenska problemdefinitionerna är att orsaken till problemet till stor del har lagts utanför landet vilket krävde ett starkt internationellt samarbete för att förhindra att narkotika skulle flöda in i landet. Tillförseln av narkotika utifrån har inte pekats ut som en orsak i Nederländerna. Där söktes orsaken i sociala förhållanden i det egna landet. Vid en jämförelse av ländernas reaktioner på alkoholproblemet och narkotikaproblemet kan några likheter noteras, trots att ett halvt sekel har passerats och samhällena har utvecklas. Den svenska statens sätt att se det som självklart att ta ledningen i kampen mot narkotika, påminner om kontrollen av alkoholen. Narkomanvården följde i alkoholistvårdens spår, med tyngdpunkten på sluten vård och tvångsvård. Även socialtjänstens centrala roll i missbruksvården bevarades. Den nederländska staten tillskrev inte sig själv någon ledarroll i aktionsprogrammet mot narkotikaproblemet, den kunde enbart bidra genom att skapa förutsättningarna. I stället delegerades till de lokala åklagarna i städerna och narkomanvården till de icke-offentliga organisationerna, som alltid hade varit fallet. Hypotesen att traditioner för formell social kontroll bevaras när ett nytt samhällsproblem etableras, får stöd i mina resultat. De bekräftar också hypotesens fortsättning: samma traditioner påverkar definitionen av sociala problem och utformningen av aktionsprogram. Samtidigt borde tilläggas att i takt med att samhällen ändras, ändras också traditionerna. Den process av internationalisering som pågår och i synnerhet utvecklingen inom den Europeiska Unionen kan leda till att båda Sverige och Nederländerna blir tvungna att anpassa sig till en "mainstream" narkotikapolitik. I alla fall på nationell nivå. Med tanke på det starka inflytande som traditionerna av formell social kontroll har återstår att se om de också ändras i lokala praktiker. Avhandlingens slutsatskapitel mynnar fram till en erinran om inledningens varningar: även om denna studie tycks omfatta mycket är den ändå gjord med ett särskilt fokus, som också är avgränsande. Studien skall förklara narkotikapolitik i två länder, och försöka göra det med utgångspunkt i två orsaksområden. En sådan förklaring kan naturligtvis aldrig bli vare sig exakt eller fullständig. De faktorer som ingår i förklaringarna är inte oberoende av varandra och inte heller av den narkotikapolitik som var det som skulle förklaras. Sådant kan det finnas många exempel på i alla de redogörelser som avhandlingen består av. Det avhandlingen hävdar är dock att den grundläggande tesen håller. Det är fruktbart och mödan värt att förklara narkotikapolitiken i dessa två länder i termer av institutioner och problem, på det sätt som görs i studien. Detta innebär också en avgränsning i fråga om förklaringar. Om avhandlingens förklaringsmodell är bra, kan inte alla andra förklaringar till narkotikapolitikens utveckling också gälla. Ett typexempel på förklaringar som framstår som sämre än tidigare är mentalitetsförklaringar (holländarna är ju så där, de struntar i problem) eller individförklaringar (om det inte hade varit för Bejerot).