Kommuners roller och samhällsplaneringens betydelse i energi- och klimatomställningen : En flerfallstudie om utvecklingen i bebyggelse- och transportsektorerna i Alingsås och Västerås 1990-2014

Sammanfattning: De av människan påverkade globala klimatutmaningarna ställer krav på förändrade förhållningssätt och åtgärder inom alla sektorer och samhällsnivåer. Internationella klimatmål och -åtaganden behöver kompletteras med aktiviteter och åtgärder på såväl nationell som lokal nivå som styr stads- och samhällsutvecklingen i en mer klimatmässigt hållbar riktning, vilket i hög grad påverkas av vår användning av energi.Avhandlingens syfte är att belysa och söka förstå kommunernas roller och särskilt den kommunala samhällsplaneringens betydelse i det globala energi- och klimatomställningsarbetet, med fokus på transport- och bebyggelsesektorerna. Avhandlingen är en i huvudsak kvalitativ kontextuell flerfallstudie som studerar och synliggör såväl olika aktörers som strukturella förhållandens och krafters – både inom och utanför den kommunala organisationen – betydelse för utvecklingen inom de två fallkommunerna Alingsås och Västerås under perioden 1990 till 2014. Innehållet i avhandlingen baseras på intervjuer med kommunala tjänstepersoner samt inläsning av kommunala dokument och annan litteratur. Flerfallstudien beskriver, analyserar och jämför hur man i Alingsås och Västerås kommuner under den aktuella tidsperioden hanterat utvecklingen av bebyggelsens och transporternas energieffektivisering och energitillförsel. I avhandlingen används en bred definition av kommunal samhällsplanering, som inbegriper såväl fysisk översiktsplanering och energi-, miljö- och trafikplanering som visionsarbete, på strategisk kommunal nivå.Den kommunala samhällsplaneringen i Alingsås och Västerås har bidragit till ökad energieffektivisering och minskad klimatpåverkan inom bebyggelse- och transportsektorerna, i högre grad i Västerås än i Alingsås där utvecklingen är med aktörsdriven. Samhällsplaneringen fyller en särskilt viktig kommunikativ funktion för att återkommande lyfta upp energi- och klimatfrågorna på den kommunala agendan, särskilt genom att uppmärksamma behovet av att ta tag i frågorna samt reflektera kring hur utmaningarna kan hanteras. Kommunernas fysiska översiktsplanering hanterar i hög grad trafikens miljöutmaningar, men berör inte bebyggelsens energieffektivitet och värmeförsörjning. Energiplaneringen berör främst kommunernas egna fastighetsbestånd och verksamheter, i mindre grad icke-kommunala bestånd och verksamheter. Västerås energiplan från 00-talet har dock varit viktig och i hög grad bidragit till ökat energifokus och åtgärder både inom det kommunala och det icke-kommunala fastighetsbeståndet. Utsläppen av växthusgaser i Alingsås och Västerås är betydligt lägre 2014 jämfört med 1990. Detta beror i hög grad på den kommunala fjärrvärmens skifte från fossila bränslen till högre andel fossilfria bränslen, men även på att transporterna under senare år i högre grad sker med energieffektivare fordon med lägre andel fossila bränslen.Inom bebyggelsesektorn har kommunerna i sin roll som fastighetsägare fokuserat på att effektivisera energianvändningen och styra över från el- och oljevärmning till fjärrvärme i det egna kommunägda byggnadsbeståndet, och samtidigt försökt vara ett gott föredöme för andra fastighetsägare. Kommunerna har gått i bräschen för omfattande energieffektiviseringsåtgärder och nybyggnad av mycket energieffektiva byggnader (passivhusstandard m m). Genom att kommunerna som energibolagsägare haft (eller på sikt skapat sig) kontroll över fjärrvärmens energimix har de kunnat påverka såväl det kommunägda som det övriga fastighetsbeståndets klimatpåverkan i positiv riktning. Skiftet från fossilt till i högre grad fossilfritt bränsle i fjärrvärmen sker tidigare i Alingsås som bygger upp ett nytt fjärrvärmesystem från grunden. Utfasningen av fossila bränslen tar längre tid i Västerås som har ett äldre och större fjärrvärmesystem, men som tack vare en ovanligt hög anslutningsgrad medför betydande utsläppsminskningar när det kommunala bolaget väl gör nya investeringar i produktionsanläggningen.Kommunerna har i sin roll som beställare av kollektivtrafik genomfört betydande satsningar och förändringar av kollektivtrafiken – särskilt inom tätortsbusstrafiken som under lång tid varit tämligen underutvecklad – som bidragit till ökat kollektivtrafikresande. Förändringen var särskilt stor i Alingsås. Båda kommunerna har tagit på sig rollen som inspiratör och förebild för andra aktörer vad gäller energieffektivt och klimatsmart byggande och resande, i vilken omfattning de påverkat detta är dock oklart. Båda kommunerna har genom särskilda energikrav vid försäljning av kommunalmark sökt påverka det icke-kommunala byggnadsbeståndet, vilket tydligt bidragit till ett positivt resultat i Västerås men är mer osäkert i Alingsås då utvecklingen inte följts upp.Det är främst ändrade kommun-externa institutionella (strukturella) faktorer i form av statliga ekonomiska styrmedel som driver på energi- och klimatomställningen i de två kommunerna. Särskilt energi- och koldioxidskatterna, men även andra positiva och negativa ekonomiska styrmedel inom bebyggelse-, energi- och transportsektorerna, skapar ekonomiska incitament bland såväl kommunerna som andra aktörer för att minska fossilbaserad energianvändning. Ny kunskap om klimatutmaningarna och förändringar i den allmänna opinionen bidrar till förändringar bland såväl statliga som kommunala och andra aktörer.I takt med den ökande allmänna kunskapen om och intresset att göra något åt de ökade utsläppen av växthusgaser ökar kommunernas ambitioner inom energi- och klimatomställningen över tid. Särskilt i Västerås visar fallstudien på en utveckling av och uppbyggnad av kommunens institutionella kapacitet i form av ökad kunskap, gemensamma referensramar och synsätt samt organisationsstruktur och tvärsektoriella samarbetsinriktade planeringsprocesser – vilket bidrar till ökade kommunala energi- och klimatambitioner. I Alingsås drivs kommunens energi- och klimatambitioner i högre grad av ett antal aktörer i form av tjänstepersoner i centrala maktpositioner med tillgång till resurser, i Västerås ligger en politisk aktör (parti i vågmästarställning) bakom flera initiativ som driver på energi- och klimatomställningen. Även strukturella förutsättningar som kommunstorlek, regional position och lokala kommunala kulturer och traditioner påverkar inriktningen och genomförandet av kommunernas energi- och klimatomställningsarbete. I avhandlingen diskuteras att både drivande aktörer (policyentreprenörer) och utvecklade planeringsprocesser är viktiga i det lokala energi- och klimatomställningsarbetet. Drivande aktörer kan emellertid bidra till såväl positiv som negativ klimatmässig utveckling. Väl utvecklade samhällsplaneringsprocesser och annan kommunal styrning är särskilt viktiga i de fall det saknas nyckelaktörer på centrala poster som inte driver energi- och klimatfrågorna. Vidare konstateras att generationsskiften, personbyten och politiska val påverkar den kommunala energi- och klimatutvecklingen.Fallstudien visar att Sverige och de aktuella kommunerna hittills har varit relativt framgångsrika i energi- och klimatomställningen och att den kommunala samhällsplaneringen är en viktig pusselbit i detta arbete. Men för att klara de mer långsiktiga globala och nationella klimatmålen står vi inför fortsatt stora utmaningar som kräver nya sätt att tänka och agera på olika samhällsnivåer, vilket diskuteras i avhandlingens avslutning. Energieffektiviseringen inom det befintliga byggnadsbeståndet kräver mer omfattande åtgärder och därmed större incitament för fastighetsägare att göra mer än idag. Utfasningen av olja och kol inom bebyggelsesektorn ställer nya krav på utveckling och nytänkande inom el- och fjärrvärmesektorerna. Omställningen från bilfokuserade till mer trafikmässigt mer energi- och klimateffektiv stads- och trafikplanering har påbörjats, men finns det en acceptans för en sådan samhällsutveckling bland politiker och allmänhet? Inom samhällsplaneringen behöver det rumsliga och utvecklingsinriktade energiperspektivet stärkas, dessutom behöver bebyggelsens och transporternas energianvändning och klimatpåverkan börja hanteras utifrån ett livscykelperspektiv. Klimatfrågan är en politiskt värdeladdad fråga; om den tas på allvar är det dags att i högre grad prioritera den som en central utgångspunkt som vi har i åtanke när vi planerar, utvecklar och bygger våra städer och samhällen.