Advancing the Frontier of Extended Producer Responsibility: The management of waste electrical and electronic equipment in non-OECD countries

Sammanfattning: Popular Abstract in Swedish El-avfall (avfall från elektriska och elektroniska produkter) har under det senaste årtiondet blivit ett växande miljöproblem också i de mindre rika länderna (icke-OECD länder). Informell återvinning i u-länder har lett till att giftiga ämnen, som t.ex. bly och kvicksilver från tv-apparater, PVC från sladdar och bromerade flamskyddsmedel från plastkomponenter, har läckt ut i naturen och förgiftat folk. Först antogs att detta miljöfarliga el-avfall var exporterat från Västvärlden i strid mot Baselkonventionen, men nyare studier har visat att andelen el-avfall från inhemsk konsumtion har ökat markant i många växande ekonomier i tredje världen. Som ett resultat är det flera av dessa länder som nu utvecklar system och lagstiftning för hanteringen av el-avfall. Denna avhandling föreslår att icke-OECD länder tar lärdom av erfarenheterna från OECD-länderna och på ett förebyggande sätt och genom en helhetssyn tar sig an problematiken. Många OECD-länder ger ansvaret till producenterna för att avfallet från deras varor tas om hand när de är uttjänta, d.v.s. de har infört producentansvar. Genom att producenterna blir ansvariga så skapas incitament för dem att förbättra varornas återvinningsegenskaper och dessutom att förbättra andra delar av produktsystemet. Förutom att utveckla förbättrad avfallshanteringsteknik och -metoder, så kan varans design ändras så att avfallshanteringen underlättas, t.ex. genom att minska andelen giftiga ämnen som är inbyggda i material och komponenter. Många länder, inom och utom OECD, har begränsat användningen av bly, kvicksilver, kadmium, sexvärt krom, polybromerade bifenyler (PBB) och polybromerade difenyletrar (PBDE) i nya elektriska och elektroniska produkter. Erfarenheterna från OECD visar att producenter kan bli ansvariga för el-avfall på flera olika sätt. I Kalifornien har man en återvinningsavgift vid försäljning av nya tv-apparater och datorer. Delstatsregeringen använder sedan pengarna för att betala för insamling och återvinning av elektronikavfallet. Andra delstater i USA beslutar varje år om den mängd el-avfall som varje tillverkare måste samla in och återanvända eller återvinna. I dessa delstater får producenterna sedan bestämma hur systemet ska se under förutsättning att det är kostnadsfritt för hushållen. I Europa organiserar sig producenterna ofta i gemensamma producentansvarsbolag, som på deras uppdrag tar hand om insamling och återvinning kostnadsfritt för hushållen. I Japan lämnas uttjänta apparater till affärerna och sorteras sedan efter tillverkare. De stora tillverkarna har sedan sina egna återvinningsanläggningar. Det japanska systemet har visat sig vara effektivt när det gäller att få tillverkarna att lära sig mer om återvinning av deras varor och stimulerar designförbättringar. Japanska hushåll måste dock betala för insamling och återvinning när de returnerar den uttjänta varan. Avhandlingen visar att det finns förutsättningar för att tillämpa producentansvar för att hantera el-avfall i icke-OECD länder. En omständighet är att mängden el-avfall fortfarande är relativt begränsad i dessa länder. Det betyder att man fortfarande kan genomföra effektiva förebyggande återgärder för den framtida växande mängden el-avfall, t.ex. kräva att tillverkarna fasar ut användningen av giftiga ämnen och införa finansiella återvinningsgarantier för nya varor innan de sprids på marknaden. En annan faktor som gynnar dessa länder är att många tillverkare av informations- och kommunikationsteknik har som intern företagspolicy att utveckla system för omhändertagande av uttjänta varor. Sådana företag är ofta multinationella företag med lång erfarenhet av producentansvar från OECD-länderna. Om importörer görs ansvariga för att betala återvinningsavgifter för importerade secondhand varor så kommer de att ha svårare att kringgå Baselkonventionens förbud för import av el-avfall genom att deklarera sådant avfall som användbara secondhand varor. Även om det finns utmaningar när det gäller att införa producentansvar, bl.a. svårigheter att identifiera producenter för falskmärkta och omärkta varor samt att konkurrera med den förorenande informella återvinningssektorn om återvinningsbara material, så är dessa utmaningar hanterbara. Stora företag som förser tillverkare med komponenter för omärkta varor, t.ex. en del komponentbyggda datorer, kan göras ansvariga istället för att jaga små verkstäder som monterar ihop sådana varor. Av stor vikt är att de avgifter som samlas in kan användas för att stödja de återvinningsanläggningar som följer lagar och regler genom att de används för att utjämna kostnaderna för dem i förhållande till den informella sektorn och därigenom omdirigera flödet av el-avfall till dessa. Baserat på forskningen så uppmanar avhandlingen politikerna i icke-OECD länder att gripa möjligheten att tas sig an de utmaningar som finns genom att utnyttja den fulla potential i producentansvaret. De har förmånen att kunna lära av framgångar och misstag från OECD-länderna. Även om det inte är en enkel uppgift, så är det klart möjligt att baserat på dessa erfarenheter och kunskap om det egna landet konstruera och driva ett program som belönar de producenter som utvecklar sina varor så att miljökvaliteten höjs. Popular Abstract in English Waste electrical and electronic equipment (WEEE) has been a growing environmental problem among countries outside the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) since the turn of the century. Backyard recycling in these countries has released hazardous substances such as lead and mercury in TV panels, PVC in wire coating, or brominated flame retardants in plastics into the environment and, eventually, into human bodies. While it was believed that most of the hazardous waste came from the illegal imports that breached the Basel Convention, new studies have shown that the amount of local WEEE is increasing sharply in emerging and developing economies adding to the already serious problem. Several major non-OECD countries are now developing policies, including a legal framework, from the management of WEEE. This thesis suggests that non-OECD countries should learn from the experiences in OECD countries to take actions in an integrative and preventive manner. Many OECD countries have asked the producers of the products to be responsible for the management of their obsolete products once the users discard them. This policy approach is called “extended producer responsibility” (EPR). By making a producer responsible for the end-of-life management, EPR can give incentives to him/her to improve not only the waste management per se but also other parts of the product system. In addition to develop new waste treatment methods and technologies, the producer may redesign the products in a way that make waste management easier, such as reducing the amount of hazardous substances in the products. As a matter of fact, many countries, OECD and non-OECD, have restricted the use of lead, mercury, cadmium, hexavalent chromium, polybrominated biphenyls, and polybrominated diphenyl ether in new electrical and electronic products. The experiences in OECD countries show that the producers can be made responsible for the management of WEEE in various ways. The State of California, for example, levies recycling fees on the sales of TVs and computers. The State then uses the fees to pay the bill for the collection and recycling of the electronic waste (e-waste). Some other states in the United States of America set the quantity of e-waste that each producer has to collect and reuse or recycle in each year. These states normally leave the operational details to the producers as long as they take the obsolete products back from the households without charging handling fees. In Europe, producers often come together and form collective bodies, called producer responsibility organisations (PROs). Producers then pay the PROs to carry out the collection and recycling work, including the free take-back of WEEE, on their behalf. The competition between the collectives in several European countries has helped keeping the compliance costs low for the producers. In Japan used home appliances are returned to retailers and then sorted by the brands of their makers. Major Japanese manufacturers set up treatment plants to recycle their own products. The physical arrangement in Japan has proved to be effective in engaging the manufacturers in learning about the recycling of their products and stimulating product redesign. However, Japanese households still have to pay the bill for the collection and recycling of home appliances. This thesis finds that there are opportunities in applying EPR to the management of WEEE in the context of non-OECD countries. First, the level of WEEE generation remains rather low in emerging and developing economies. This will allow non-OECD countries to take preventive actions for the growing amount of WEEE in the future, such as asking the producers to phase out hazardous substances and provide recycling guarantees for new products they put on the market. Second, many manufacturers of information and communication technologies (ICT) are committed to develop end-of-life solutions for their products. Most of them are multinational corporations that have years of experiences from the implementation of EPR in OECD countries. In addition, having the importers responsible, for example by paying recycling fees for second-hand products they import, will discourage them to break the Basel convention by faultily declaring WEEE as reusable products. Although there are challenges to the implementation of EPR, including the difficulty to identify the producers of counterfeit and no-brand products and the competition for recyclable materials from the polluting recycling sector, these challenges are manageable. Large companies that supply components for assembled products, such as “white-box” computers, can be made the responsible producers in an EPR programme instead of trying to catch small assemblers. More importantly, the resources from the programme can be used to level the game for treatment facilities that operate legally in the competition for recyclables with the informal sector. This will help diverting the flows of WEEE from the polluting backyard recycling. Based on this analysis, this thesis urges policy actors in non-OECD countries to grasp the opportunities and address the challenges to unleash the full potential of EPR. They have the privilege to learn from the successes and the mistakes of OECD countries. Although not a simple task, it is very possible with these policy lessons and the understanding about the context of one’s country to design and operate a creditable programme that rewards the responsible producers who come up with innovations that improve the environmental performance of their products.