Till vilken nytta? Om det lokala politiska deltagandets karaktär, komplexitet och konsekvenser

Sammanfattning: Popular Abstract in Swedish Politiskt deltagande är ett komplext studieobjekt. I denna studie har det politiska deltagandet studerats utifrån att det i grunden handlar om aktiviteter som syftar till att påverka offentliga beslut. Följande frågeställningar ligger till grund för studien: (1) Hur förhåller sig olika former av politiskt deltagande till idén om politisk jämlikhet? (2) Hur kan vi teoretiskt förstå det politiska deltagandet och dess effekter? (3) Vilka demokratiska effekter följer på olika former av politiskt deltagande, och varför? (4) Vilka föreställningar och idéer utgör kärnan i den svenska demokratipolitiken och vad innebär denna idéstruktur för de lokala demokratiformerna? Idén om politisk jämlikhet är ett av demokratiteorins substansvärden. Den politiska jämlikheten kan inte förhandlas bort. Det finns dock ett problem i hur detta värde ofta tolkas och värderas. Problemet består i att det är en onyanserad syn på politisk jämlikhet som tas för given och att begreppet i begränsad omfattning värderas i relation till konkreta omständigheter. Konsekvensen av en snäv definition blir att det demokratiska utrymme där den politiska jämlikheten råder begränsas. I det representativa systemet gäller den politiska jämlikheten i samband med de politiska valen enligt principen ?en medborgare ? en röst?. Inflytande av annat slag från medborgarnas sida anses rubba denna princip. Av det följer att i den mån medborgarna deltar utöver valen bör det inte vara kopplat till någon form av reellt inflytande. Medborgarna kan däremot föra fram sina åsikter till de folkvalda som sedan utifrån gemenskapens behov fattar beslut. Sådan är den representativa idealbilden. I praktiken fungerar det inte på detta sätt, utan olika medborgare har olika möjlighet att utöva inflytande. När det saknas formella kanaler för inflytande är risken snarare att möjligheten att utöva inflytande begränsas till dem som har tillgång till informella kanaler. Det är lätt att kritisera deltagandeformer utifrån krav på politisk jämlikhet, eftersom de alla i mer eller mindre utsträckning kommer till korta. En ambition och en strävan mot politisk jämlikhet är central för legitimiteten för demokrati som styrelseform. Den politiska jämlikheten innebär i praktiken att medborgarna ska ha lika möjligheter att vara med och påverka politiska beslutsprocesser. Att utifrån en uppfattning om en form av absolut jämlikhet begränsa medborgarnas deltagande till att enbart omfatta valsedeln ter sig orimligt, om man tolkar det som att samtliga medborgare ska ha samma inflytande oavsett vilken typ av fråga eller verksamhet det handlar om. För de deltagandeformer som omfattar alla, som de allmänna valen, ska den politiska jämlikhetens princip gälla alla med rösträtt. I andra deltagandeformer är en selektiv jämlikhetsprincip rimlig. Denna innebär att de medborgare som berörs av den politiska frågan eller som nyttjar en konkret verksamhet utgör den grupp som bör omfattas av jämlikhetens krav. I dessa former bör den politiska jämlikhetens normer snarare inriktas på de politiska beslutsprocesserna. I de fall där medborgarna medverkar i den konkreta utformningen av den lokala verksamheten bör beslutsprocessen utformas så att den är jämlik och rättvis. Istället för att den politiska jämlikheten uteslutande relateras till vem som deltar borde mer fokus inriktas på hur deltagandet är utformat. Ett utökat deltagande där medborgarna ges möjlighet att medverka i den lokala politiken bidrar till öppenhet och ökad insyn i offentlig verksamhet. Öppenhet och insyn är processvärden som understödjer och möjliggör jämlika beslutsprocesser. Betydelsen av öppenhet framkommer än tydligare om det kontrasteras mot dess motsats ? slutenhet. När offentlig verksamhet präglas av slutenhet finns det få möjligheter för medborgarna att bedöma och värdera politiska beslut och dess bevekelsegrunder. De brister som de deltagardemokratiska formerna har utifrån ett generellt jämlikhetsperspektiv måste ställas mot den ökade grad av öppenhet och insyn de möjliggör i den offentliga verksamheten. Syftet med att ha den politiska jämlikheten som referenspunkt har varit att bibehålla den nödvändiga kopplingen till den normativa grunden. Det har också varit ett sätt att bidra till diskussionen om de nya deltagandeformernas existensberättigande, eftersom de ofta kritiseras utifrån föreställningen att de underminerar den politiska jämlikheten. Utan att förringa de problem som de nya deltagandeformerna innebär har analysen visat dels att synen på och användningen av jämlikhetsbegreppet bör nyanseras för att åter kunna fylla en funktion i relation till den politiska praktiken, dels att den politiska jämlikhetens krav tydligare bör relateras till deltagandets omfång och konkretion och dels att alltför högt ställda krav på politisk jämlikhet i slutändan kan motverka öppenhet och insyn ? det vill säga få negativa konsekvenser för utformandet av jämlika beslutsprocesser. För att kunna hantera mångfalden av deltagandeformer kan de typologiserats utifrån en konflikt- och institutionaliseringsdimension. Konfliktdimensionen och institutionaliseringsdimensionen fungerar bra för att komma åt på vilka sätt de olika formerna skiljer sig åt ifråga om vilka effekter som följer av deltagandet. Istället för att enbart diskutera det politiska deltagandet utifrån dess former finns det fördelar med att också ta hänsyn till de underliggande dimensionerna. Särskilt användbara är dimensionerna när deltagandets effekter ställs i fokus. Jämförelserna som ligger till grund för studiens resultat har gjorts utifrån dessa dimensioner. Vi kan utifrån konfliktdimensionen dela in samtliga deltagarformer i två typer. Det deltagande som präglas av konflikt är det som framförallt utvecklar medborgarnas färdigheter. De konfliktlösa formerna fyller däremot en helt annan funktion. Det konfliktlösa deltagandet gör genom sin övergripande och reglerande karaktär att effekterna uppstår på systemnivå. Särskilt de allmänna valen fyller en central och oersättlig roll och bör rimligtvis ses som de andra deltagarformernas förutsättning. Det konfliktlösa deltagandet ställer jämförelsevis låga krav på medborgarna. Det förmedlar i mindre utsträckning färdigheter till medborgarna eftersom det inte ställer krav på ansvarstagande eller ansträngning. Naturligtvis kan deltagare av egen fri vilja avsätta tid och anstränga sig inom dess ram ? men det är huvudsakligen en solitär syssla. Institutionaliseringsdimensionen berör deltagandeformens relation till de traditionella politiska institutionerna. Vi kan utifrån denna dimension dela in deltagarformerna i tre typer ? integrerade, inympade och fristående. De integrerade formerna är en del av den representativa demokratiska strukturen ? exempel är val, folkomröstningar och deltagande genom partierna. Dessa former skapar framförallt systemlegitimitet. De individuella effekter som följer på val handlar snarare om de diskussioner och den information som följer i valens spår. De politiska partierna bidrar däremot till att utveckla medlemmarnas praktiska politiska färdigheter och politiska handlingsförmåga. Problemet som framkom i den empiriska genomgången var inte partiernas möjlighet att fungera som skolor i demokrati utan partiernas bristfälliga interna strukturer och deras förändring mot ökad centralisering och professionalisering. Den andra typen av deltagandeformer är de som bygger på deltagardemokratiska och deliberativa ideal men som inympats i den representativa strukturen ? exempel är brukardeltagande och medborgarråd. Dessa inympade former fungerar utvecklande, men detta gäller framförallt för dem som faktiskt medverkar i dialog med beslutsfattarna. Det finns antagligen ingen genväg ? utan vill man sprida effekterna på individnivå till fler måste även dessa engageras till att vara med. Det är dock i de allra flesta fall ganska blygsamma effekter. De former som varit särskilt utvecklande är de där reell beslutsrätt delegerats till deltagarna ? då skapas individuella politiska färdigheter, politisk handlingsförmåga och ökad förståelse för den lokala politikens förutsättningar. Det har visat sig att de inympade former ställer högre krav på de lokala beslutsfattarna. För de folkvaldas del handlar det om att kunna hantera de krav som ställs och att kunna förmedla argument för de prioriteringar som görs. Möjligheten för medborgarna att lämna in motioner verkar ha haft ett begränsat genomslag, och de effekter som funnits har i stora stycken varit mycket ringa. Det finns även former vars effekter är av mer övergripande och reglerande karaktär. Medverkan genom att utöka valfriheten i den offentliga servicen är en medborgarkanal som snarast syftar till att reglera och sätta press på de offentliga verksamheterna. Det är en medverkan som handlar mer om service än om gemensamma beslut i gemensamma angelägenheter. Deltagarna är i många fall nöjda med servicen, men däremot missnöjda med möjligheterna att utöva inflytande. Risken är att de i förlängningen underminerar den politiska gemenskapen. Slutligen behandlas de deltagandeformer som står fria från de offentliga institutionerna och där samverkan med det offentliga är frivilligt ? exempelvis föreningar, nya sociala rörelser och byalag. Dessa fristående former är i många fall skolor i demokrati, med de är sämre på att skapa förståelse för politiska prioriteringar. Istället har de en pådrivande och granskande roll. De kan fungera som dåliga samveten som riktar ljuset mot tvivelaktigheter och brister. Därigenom utvecklar de deltagarnas kritiska förmågor. Det verkar dock finnas ett negativt samband mellan sammanslutningarnas förmåga att utveckla medlemmarnas politiska förmågor och dess förmåga att genomdriva sina politiska mål. Sammanfattningsvis ser vi att effektbilden utifrån dimensionerna konflikt och institutionalisering är spridd. De olika formerna ger olika effekter. I en tid av privatisering, partnerskap, otydliga ansvarsstrukturer och fragmentering ? som underminerar den värdegrund som den representativa politiken vilar på ? krävs olika former av deltagande som kompletterar varandra och möjliggör ökad insyn, ökat ansvarsutkrävande och ökat medborgerligt ansvarstagande. Kanske är det så att ett komplext politiskt system kräver ett komplext deltagande. När de politiska förutsättningarna förändras och förekommer på en rad nivåer finns det inte en deltagandeform som kan fungera. De olika normativa demokratiidealen och dess olika institutionella uttryck fyller olika uppgifter. De passar bra i olika kontexter beroende på antal deltagare, frågans natur och hur mycket tid som finns till förfogande. Detta innebär att det är både möjligt och rimligt att den representativa demokratin fördjupas och utvecklas genom inslag av deltagardemokrati. Det är genom deltagande på bred front som medborgarna får möjlighet att utöva direkt inflytande i små frågor och indirekt inflytande i övergripande frågor. Sammantaget kan de olika deltagarformerna skapa en pluralistisk demokratisk infrastruktur. Kopplingen mellan det lokala deltagandet och det nationella eller övernationella är inget som behandlats i denna studie. Att det sker en utveckling mot fler deltagandeformer på lokal nivå innebär inte att motsvarande utveckling sker på nationell eller övernationell nivå. Det känns angeläget att påpeka att en demokratisering i det lokala politiska livet inte bör tas som intäkt för en avdemokratisering på andra nivåer. En annan slutsats är att det inte bara är formerna i sig eller hur de är organiserade som är avgörande för om de ska ge positiva effekter. Detta visar särskilt analysen av de inympade formerna. Analysdimensionerna fyller en viktig funktion när det gäller förståelsen av deltagandets effekter, men det är också så att effekterna i stor utsträckning är betingade av de inblandade aktörernas vilja och uppriktiga ambition. I de fall man tagit ett allvarligt menat initiativ till medborgerlig medverkan har man också lyckats bättre. Såtillvida kan man säga att de demokratiförsök som misslyckats till stor del har gjort detta för att det inte funnits någon uppslutning för att de skulle fungera. Denna insikt kan vara till stor nytta när det från politiskt håll förs fram att deltagandeförsöken inte varit lyckade för att det saknats intresse från medborgarnas håll. Det syns framförallt i de erfarenheter man dragit av brukarstyrelser. Det är av avgörande betydelse att det finns en politisk vilja, som också förankrats i förvaltningen. Det finns naturligtvis andra faktorer som kan öka möjligheten för att deltagandet ska bli framgångsrikt, men för de inympade formerna måste den politiska viljan och tjänstemännens inställning lyftas fram som en av de viktigaste. Dessutom krävs det institutionellt förankrade regler för vad som gäller. Detta har sin grund i att deltagarna befinner sig i ett maktunderläge och att de är utlämnade till beslutsfattarnas goda vilja. Den empiriska genomgången av de olika deltagandeformerna indikerade behovet av att kontextualisera de nya deltagandeformerna för att kunna förstå variationen av effekter. Detta har gjorts genom att den svenska demokratipolitiken synliggjorts. Det finns offentligt förankrade normativa föreställningar som utgör en diskursiv struktur. Genom språket definieras vad demokrati är och bör vara. Diskursen legitimerar den rådande ordningen och marginaliserar därmed andra föreställningar. Detta görs genom att olika sociala betydelsebärare knyts till det demokratiska projektet ? till exempel visar analysen att välfärdsstaten och den svenska modellen har knutits till det svenska demokratiarbetet och därigenom har en viss form av demokrati legitimerats. I det offentliga materialet återfinns några stabila föreställningar ? främst partiernas centrala roll i den lokala demokratin. Det fanns andra föreställningar som var tongivande från 70- fram till 1990-talet ? särskilt samförstånd genom öppenhet snarare än dialog och kommunen som serviceproducent. Det fanns tydliga exempel på förändringar i den offentliga retoriken. 1980- och 1990-talen visade på avvikelser från tidigare demokratiföreställningar ? framförallt ett ökat inslag av ekonomiska värden och en individualisering av det politiska deltagandet. I samband med Demokratiutredningen förändras den offentliga retoriken. Intrycket är då en uppfattning som gör en avvägning mellan individualism och kollektivism och ett ställningstagande för betydelsen av aktiva medborgare även mellan valen. En allt för långt gången individualism lyfts därmed fram som ett problem för möjligheten att skapa en politisk gemenskap och solidaritet. Även om partierna fortfarande är demokratins nav lyfts medborgarnas medverkan fram som central. Diskursanalysen visar således på såväl förändring som kontinuitet i det offentliga materialet. Genomgången av det offentliga materialet visar att intresset för de nya deltagarformerna sammanfaller med en förändring av den offentliga retoriken mot en mer deltagardemokratiskt inriktad demokratipolitik, som successivt växer fram och som får sin färdiga form i Demokratiutredningens slutbetänkande. Därefter bekräftas denna förändring i Kommundemokratikommitténs betänkande och till viss del i organisatoriska förändringar i statsapparaten. Avslutningsvis ställs retoriken i relation till den praktiska uppföljningen på lokal nivå. Sammantaget visar denna analys att i praktiken begränsas de olika deltagarformerna på en rad sätt. Detta gör att det i flertalet fall inte inneburit någon reell förändring i de lokala maktstrukturerna. De bakomliggande diskurserna har en avgörande betydelse och sätter ramarna för implementeringen av nya grepp för demokratiutveckling. Den diskursiva analysen visar på vikten av att följa upp textstudier med konkreta studier. Den politiska retoriken är förvisso ett intressant studieobjekt, men den kan vara mer eller mindre överensstämmande med faktiska åtgärder. I detta fall visade det sig att de förändringar som återfanns i de offentliga texterna inte nödvändigtvis hade motsvarande återspegling i det konkreta arbetet. Detta kan, åtminstone delvis, förstås genom den diskursiva stabiliteten. De lokala aktörerna är begränsade av den diskurs de varit en del av att upprätthålla. Projekt som innebär avvikelser från den diskursiva praktiken stöter onekligen på problem. Några tvära brott är det knappast tal om. I bästa fall kan ett successivt förändringsarbete ha tagit sin början. Det handlar i stor utsträckning om att förändra mentala föreställningar och värdegrunder. En demokratisk praktik som i större utsträckning bygger på medborgarnas reella medverkan måste grundas i en övertygelse om att detta är möjligt och önskvärt. Om detta element saknas kommer det förmodligen inte ske någon förändring. Om vi betraktar demokratipolitiken ur ett maktperspektiv ser vi att de spridda och begränsade effekterna av det politiska deltagandet inte nödvändigtvis beror på bristfälliga modeller utan att de istället kan vara en konsekvens av en diskursiv underordning.