Att leda i kommunal äldreomsorg : om arbetsledares handlingsutrymme, handlingsfrihet och skilda lojaliteter : exemplet Halland

Sammanfattning: Äldreomsorgens arbetsledare och positionen de befinner sig i, där intressenter från till exempel förvaltning, politik, medarbetare och brukare ställer krav på verksamheten, står i fokus i denna licentiatavhandling. Avhandlingens syfte är att utveckla kunskap om och förståelse för arbetsledares handlingsutrymme och handlingsfrihet inom äldreomsorgen. Empirin hämtas från två studier. Den första studien utgörs av 17 intervjuer med första linjens chefer inom äldreomsorgen i Halland. Jag undersöker här hur arbetsledarna uppfattar och tänker om hur formella ramar påverkar arbetet och om sitt mandat att agera som arbetsledare etc. Det handlar till exempel om i vilken utsträckning första linjens chefer uppfattar att de påverkas att fatta beslut, att handla på ett visst sätt och i en viss riktning och vilket utrymme för självständighet som finns i den förvaltning de arbetar i. I den andra studien har en enkät som utarbetats utifrån vinjettmetoden använts. Enkäten har besvarats av 47 arbetsledare i Halland. Vinjetterna innebär att informanterna ställs inför beskrivningar av konkreta situationer som är relevanta för deras uppdrag som arbetsledare. Här görs ett försök att gå från arbetsledarens tankar om sina möjligheter att agera till det mer handlingsinriktade. Med hjälp av konstruerade situationer undersöks hur de beskriver sitt agerande, hur handlingsutrymmet och handlingsfriheten formas och hur arbetsledarna lojalitet påverkas av bland annat situationens karaktär. Den första vinjetten består av en organisationsförändring där verkställigheten är delegerad till arbetsledaren. Den andra vinjetten beskriver en situation där omsorgskvaliteten kritiseras och slutligen den sista vinjetten, en situation där arbetsledaren ska verkställa ett kraftigt besparingskrav. För att fånga den komplexitet som ledarskapet kännetecknas av har jag valt att ha ett brett angreppssätt. Jag går från teorier som fokuserar likhetsskapande mekanismer på skilda nivåer som nyinstitutionalism och organisationskulturteori, till teori som öppnar upp för möjlighet till variation. Här använder jag teoretisering runt formella och informella regler som öppnar upp för olikheter och handlingsutrymme i organisationen. I den andra studien tas även utgångspunkter i teoretiska perspektiv på beslut utifrån begreppen top down och bottom up, på handlingsutrymme och handlingsfrihet samt på frågan om lojalitet, främst utifrån Albert O Hirschmans teori om individers reaktionsmönster på oacceptabla eller ohållbara situationer som uppkommer. I min avhandling gör jag en distinktion mellan handlingsutrymme och handlingsfrihet. Handlingsutrymme identifierar jag som den formella ramen och handlingsfriheten är det som medger eller skapar möjligheter att agera inom ramarna. I verkställandets har arbetsledare stor handlingsfrihet, men till exempel organisationskulturen, värderingar och etiska grundföreställningar inom yrket sätter gränser för vad som är acceptabla beteenden och godtagbara sätt att agera på. Handlingsfrihet i betydelsen att utforma det ”inre” ledarskapet, det som bland annat sker mellan ledaren och medarbetarna på den enskilda enheten medger enligt mina informanter stor frihet att agera utifrån ”egna uppfattningar”. Resultaten pekar på att arbetsledarna uppfattar sig ha stor frihet i det konkreta ”nära” arbetet, men att arbetet begränsas av faktorer som de har litet eller inget inflytande över. Det handlar till stor del om regulativa styrningsmekanismer (tvingande/kontrollerande regler), till exempel lagstiftning och politiska beslut som ska verkställas. Arbetsledarna i intervjustudien kände sig mest styrda av Socialtjänstlagen, de arbetsrättsliga lagarna och politiska beslut. Den regulativa styrning har en stark disciplinerande makt, menar arbetsledarna, inte minst när det gäller kontroll av ekonomin. Den ger arbetet på så sätt en inriktning mot administrativa göromål som upptar en stor del av arbetstiden och där också personalfrågor är en viktig del. I resultaten finns många exempel på att regler skapas i en process där kollegor på olika sätt och i olika sammanhang har avgörande betydelse. En del av dessa regler är så kallade metaregler. Normativ styrning verkar via värderingar och har i mitt material främst ett kollegialt ursprung och här synes även gemensam utbildningsbakgrund ha betydelse. Institutionaliseringen av regler och rutiner inom arbetsledargruppen har troligen också komponenter som har sin grund i en professionell maktutövning. Det finns anledning att anta att ”starka” professionsgrupper har en sådan normativ kontrollfunktion inom organisationen. I min undersökning är dessa yrkesgrupper bestående av arbetsledare med social omsorgsutbildning eller med sjuksköterskeutbildning. Att organisatoriska regelsystem i första hand erbjuder en ram för agerande och att det inom denna ram finns möjlighet för individen till mindre styrda handlingar, visas tydligt i mina studier. Resultaten pekar också på att ett administrativt förhållningssätt breder ut sig i verksamheten vilket har en standardiserande effekt på vad de gör, men också på hur de agerar. Den administrativa orienteringen fungerar via en styrning av både regulativ och normativ art. I materialet framstår lojaliteten gentemot förvaltningen som stark. Till viss del skiftar den dock med graden av komplexitet i de situationerna som beskrivs i vinjetterna och med utbildningsbakgrund. I min studie är det framför allt gruppen unga och gruppen med social omsorgsutbildning som i hög grad var lojala gentemot förvaltningen. I denna grupp var det också vanligt att hantera situationerna på ett administrativt sätt. Den tredje vinjetten skiljer sig från de övriga två. I den aktualiserades etiska dilemman och lojaliteten utmanades vilket gav utslag i att det var relativt vanligt att arbetsledarna funderade på att göra sorti. I den första delstudien framkommer en bild som visar enhetliga tendenser avseende arbetsledarnas uppfattningar om möjligheter att agera. I den andra delen som tar sin utgångspunkt i mer konkreta situationer, i form av vinjetter, blir bilden mer varierad. Ju mer komplext det specifika fallet ter sig ju mer tenderar variationen att öka. Men vidare och kanske intressantare är att det sammantaget framträder en bild av arbetsledare inom äldreomsorgen som en grupp som har ett administrativt förhållningssätt till sitt uppdrag vilket troligen underlättar hanteringen av situationer som innebär etiska dilemman. Resultaten visar också att det finns tecken på att arbetsledarnas funktion i arbetsorganisationen i sin helhet är under omvandling. Man lämnar i allt högre grad frågor som är verksamhetsanknutna i reell mening till dem som arbetar verksamhetsnära. Arbetsledarnas administrativa uppgifter i termer av chefskap breder ut sig. Det rör sig om budgetansvar och personalansvar. Detta styrks i min vinjettstudie. I den vinjett där störst variation framträder, det vill säga i vinjett nummer tre, är personalfrågan och medarbetarna i hög grad i centrum. I de två tidigare som handlar om verksamheten uppvisar man till min förvåning som områdeskunnig överraskande samstämmighet i hur man tänker sig hantera situationen – en likhet som också uppvisar en stark lojalitetsbindning. Arbetsledarna tycks vara på väg att knytas uppåt i organisationen. Utsattheten eller klämsitsen som första linjens chefer sägs befinna sig i framkommer framför allt i intervjustudien. I vinjettstudien handlar det däremot mer om en framtoning som chef, om ett administrativt förhållningssätt och om lojalitet gentemot förvaltningen. I sin förlängning leder detta till i en orientering bort från det verksamhetsnära mot det personalpolitiska området. Genom detta avhänder sig arbetsledarna till viss del ett moraliskt ansvar vilket också kan ses som en strategi för att kunna fortsätta att verka som ledare. En moralisk indignation blir tydlig när konsekvenser för de anställda tar en allvarlig form, så som den gör i den sista vinjetten. Då övergår indignationen i många fall i ett övervägande om sorti. Slutligen kan detta leda till att behovet av att en nygammal grupp gör entré inom äldreomsorgen, det vill säga biträdande föreståndare, alltså en ny mellannivå som får ta hand om klämsitsen mellan intressenterna. Här kan också en parallell dras till det som idag kallas ett delat ledarskap.