Stat och kommun i makt(o)balans. En studie av flyktingmottagandet

Sammanfattning: Popular Abstract in Swedish ”Stat och kommun i makt(o)balans. En studie av flyktingmottagandet.” Denna avhandling handlar om relationen mellan stat och kommun, närmare bestämt i Sverige idag. Dock ses den inte, såsom brukligt, som en hierarkisk relation utan som ett ömsesidigt beroende där staten och kommunerna är beroende av varandra. Detta ömsesidiga beroende kan vara symmetriskt, att båda aktörerna är lika beroende av varandra, eller asymmetriskt, att den ene aktören är mer beroende av den andre. I en interdependesrelation finns en inbyggd maktaspekt. Makten utgörs av aktörernas maktbaser vilka består av olika slags resurser som aktören besitter. Det är dock en väsentlig skillnad mellan att ha en resurs i sin maktbas och använda denna för att utöva makt. Interdependensen innebär att ingen av aktörerna ensidigt kan bestämma utan att hänsyn måste tas till den andre aktörens åsikter och agerande. Det innebär också att förhandlande blir ett vanligt sätt för aktörerna att komma överens och förhandlingsmakten avgörs av interdependensrelationens utseende vid den aktuella tidpunkten. Att aktörerna är beroende av varandra kan bli fallet då det finns många olika typer av resurser och staten trots sin hierarkiska överordning inte innehar alla resurser. De olika typerna av resurser är finansiella, politiska, informations-, auktoritets- och organisationsresurser. Staten besitter vissa resurser, främst lagstiftningsmakt och ekonomiska resurser medan kommunerna har andra resurser, främst organisatoriska resurser att genomföra de politiska besluten. Staten har således vad som kan anses vara överordnade resurser men är inte oberoende. Att använda sig av en resurs kan också ha kostnader i form av andra resurser vilket gör att maktrelationen mellan aktörerna är en empirisk fråga och kan variera mellan politikområden och över tid. Aktörerna och deras resurser kompletterar varandra istället för att konkurrera. Utifrån detta interdependensperspektiv undersöker jag flyktingmottagandet i Sverige från 1985 fram till idag. Den grundläggande paradoxen inom detta politikområde är att det är staten som bestämmer vilka som är flyktingar och får stanna i landet men staten kan inte ge dem någonstans att bo utan kommunernas medgivande, vilket leder till en mycket påtaglig interdependens. Denna interdependens har dock varierat över tid, dels beroende av hur många flyktingar som kommit till landet, dels beroende på aktörernas agerande gentemot varandra. Rent konkret har interdependensen hanterats genom att staten och kommunerna tecknar avtal om kommunernas flyktingmottagande. För att illustrera interdependensen mellan stat och kommun och hur denna har förändrats kan studien sammanfattas i tre tidsperioder, 1985-1990, 1991-1995, 1996-2001. Den första perioden är åren 1985-1990. Det lokala flyktingmottagandet infördes 1985 till stor del i samförstånd mellan stat och kommun. Det tidigare systemet fungerade inte tillfredsställande och de flesta var överens om att en förändring behövdes och att fler kommuner skulle engageras i mottagandet av flyktingar. Den bärande principen i det lokala flyktingmottagandet var att staten skulle teckna avtal med kommunerna om flyktingmottagande. Flyktinginströmningen ökade under hela perioden vilket gjorde att den ursprungliga planeringen snabbt var tvungen att överges. Allt fler kommuner engagerades i flyktingmottagandet tills i princip alla Sveriges kommuner deltog och uttrycket ”hela-Sverige”-strategin myntades. Flyktingmottagandet var i de flesta kommuner lågt och kommunerna började bygga upp organisatoriska möjligheter att ta emot dessa på ett bra sätt. Socialtjänstens omhändertagandeperspektiv fick i de flesta kommuner tjäna som utgångspunkt för detta arbete. Den stora förändringen under perioden utgjordes av införandet av schablonersättningen, vilket kan sägas vara periodens slutpunkt. Denna innebar att kommunerna skulle få en fast summa som ersättning för varje mottagen flykting och inte såsom tidigare sina faktiska kostnader ersatta av staten i efterhand. Denna förändring föregicks av långa förhandlingar mellan företrädare för stat och kommun. Tonen i förhandlingarna var dock i huvudsak positiv. Staten ville reformera ersättningen och på så sätt skapa starkare incitament för kommunerna att påskynda integrationen av flyktingarna samtidigt som kommunerna såg detta som en möjlighet att få lite pengar över. Visst var aktörerna oense om beloppen och detaljerna men grundtonen var samförstånd och mot bakgrund av det föreliggande ömsesidiga beroendet insåg aktörerna att det var viktigt att komma överens. Denna period var samförståndets tid inom flyktingmottagandet. Konjunkturen var mycket god vilket gjorde att många kommuner behövde arbetskraft och flyktingarna välkomnades mot denna bakgrund. Ansvarsfördelningen diskuterades inte så mycket under perioden utan god vilja och förtroende rådde mellan aktörerna. Interdependensen var relativt symmetrisk, staten behövde kommunernas organisatoriska insatser för flyktingarnas integration och kommunerna fick ekonomisk ersättning för de kostnader som detta innebar för kommunerna. Perioden 1990-1995 är den mest dramatiska inom flyktingmottagandet. Den första stora förändringen var antalet asylsökande som ökade drastiskt vid 1990-talets början p.g.a. konflikten i f.d. Jugoslavien; kulmen nåddes 1992. Det stora antalet asylsökande och flyktingar ledde till att de organisatoriska resurserna både på statlig nivå, under asylprövningen, och på kommunal nivå, när flyktingarna sedan skulle tas emot där, var ansträngda över bristningsgränsen. En annan förändring var i opinionen. Flyktingfrågan blev allt mer synlig och omdebatterad. Ny Demokrati uppstod och gick till stor del till val på en restriktiv flyktingpolitik och kom in i riksdagen vid valet 1991. Detta ledde till en mycket stor belastning på de övriga partiernas politiska resurser. Även i kommunerna kom flyktingfrågan högre upp på dagordningen och sammantaget ledde det till att frågans politiska känslighet vid denna tid var påtaglig, farhågorna var stora att opinionen skulle kräva en restriktivare flyktingpolitik samtidigt som det var brinnande krig i en del av Europa. Delvis hör detta samman med en annan stor förändring som kom under denna period. Den svenska konjunkturen försämrades kolossalt och de offentliga finanserna var katastrofala. Arbetslösheten steg i rekordfart och nedskärningarna och krispaketen var många. Samtidigt uppmärksammades att flyktingmottagandet var en verksamhet som kostade mycket pengar i en tid när Sverige inte, av vissa, ansågs ha råd med det. Opinionen i flyktingfrågan påverkades således även av konjunkturnedgången. Sammanfattningsvis kan sägas att staten som aktör under denna period befann sig i en mycket svår situation – arbetslösheten var mycket hög, de offentliga finanserna mycket dåliga, antalet asylsökande låg på nivåer som Sverige inte sett sedan andra världskriget och opinionen såg flyktingmottagandet som ett oönskat problem. Samtidigt var kommunerna allt mer missnöjda. Problem orsakade av det rekordhöga antalet flyktingar fortplantade sig givetvis vidare till dem och många menade att trycket på kommunerna var alltför stort, både ekonomiskt och organisatoriskt. Schablonersättningen som från kommunalt håll setts som en relativt god affär i tider av god konjunktur blev nu av ondo. Arbetslösheten gjorde att flyktingarna hade svårare att bli självförsörjande och således kostade kommunerna mycket mer pengar i form av bidrag och stöd. Avtalssystemet blev av naturliga skäl ansträngt. Kommunerna hade rätt att säga nej till avtal om mottagande och ifrågasatte varför man skulle teckna avtal när staten inte tog sitt ekonomiska ansvar. Sekundärflyttningarna började vid denna tid också framstå som ett problem, många kommuner fick ett betydligt större antal flyktingar än vad som avtalats, medan andra kommuner fick färre trots avtal. Anledningen härtill var att flyktingarna på egen hand flyttade till, i många fall, storstadskommunerna där antalet tomma lägenheter var stort. Med denna bakgrund blir konfliken mellan stat och kommun uppenbar. Misstron och oviljan bredde ut sig. Staten var till stor del utan handlingsalternativ. En lagstiftning om kommunernas skyldighet att ta emot flyktingar skulle vara en direkt utmaning mot opinionen, både lokalt och på riksnivå. Auktoritetsresursen gentemot kommunerna var oanvändbar p.g.a. de politiska kostnaderna. Istället användes auktoritetsresursen gentemot de asylsökande, om än efter stor vånda för vad detta skulle innebära för opinionen både nationellt och internationellt, genom att visumtvång infördes för personer från vissa delar av f.d. Jugoslavien och genom att utlänningslagens praxis ändrades. Gentemot kommunerna använde staten den enda kvarvarande resursen, den finansiella. Trots det mycket ansträngda ekonomiska läge som Sverige och dess regering befann sig i var staten tvungen att genom ekonomiska incitament blidka kommunerna till att skriva avtal om flyktingmottagande. Politiska kostnader vägdes mot ekonomiska. Även ekonomiskt var detta en nödvändighet för staten eftersom de statliga förläggningskostnaderna för asylsökande och flyktingar rasade i höjden. Efter långa och hårda förhandlingar med kommunförbundet tillkom ett stimulansbidrag för att stimulera kommunerna till att öka sitt flyktingmottagande och ett konjunkturtillägg för att ersätta kommunerna för de merkostnader som flyktingarnas svåra arbetsmarknadsläge inneburit för kommunerna. Kommunernas förhandlingsläge var vid denna tid gott och staten var mycket väl medveten om sitt beroende av kommunernas välvilja och samarbete både organisatoriskt och politiskt, i relation till opinionen. Den stora förändringen under denna period (som inte var tänkt att vara någon större förändring) var införandet av möjligheten för asylsökande att under väntetiden ha eget boende ute i kommunerna. Förläggningsboendet för de asylsökande var dyrt och ett sätt att minska kostnaderna var att låta de asylsökande vänta på besked om uppehållstillstånd ute i kommunerna. Att de asylsökande vistades i kommunerna i väntan på uppehållstillstånd var heller inget nytt utan så var det lokala mottagandet utformat när det infördes 1985. Motiven bakom det egna boendet var i första hand ekonomiska från statens sida. Då bidraget som de asylsökande fick till sitt uppehälle var lågt räknades det med att bara ett fåtal, ca 5-10 procent, av de asylsökande med nära anhöriga i kommunerna skulle utnyttja det egna boendet. Den sista perioden från 1996-2001 kännetecknades av en ignorerande attityd från statens sida. Staten fick tillbaka en del av sin handlingsfrihet och statens beroende minskade, vilket gjorde att den till stor del kunde ignorera kommunernas krav och åsikter. Det var många faktorer som påverkade utvecklingen i en sådan riktning att beroendet nu minskade, såväl totalt som för statens del. Det totala beroendet påverkades i hög grad av antalet flyktingar, vilket drastiskt minskade, och flyktingfrågan kom allt mer i skymundan i opinionen (delvis en följd av det minskande antalet flyktingar). Den förbättrade ekonomiska situationen underlättade också politiska diskussioner om flyktingmottagande. Statens beroende påverkades också i hög grad av det egna boendet för flyktingarna vars effekter nu slog igenom i mottagandeorganisationen. Långt fler än beräknat använde sig av det egna boendet vilket gjorde att mindre än hälften av de flyktingar som fått uppehållstillstånd behövde bosättas genom avtalsträffande med kommunerna. Det egna boendet blev ett sätt för staten att ta sig runt interdependensen inom politikområdet. Statens beroende av kommunerna minskade medan kommunernas beroende ökade då de inte kunde reglera, eller planera för, antalet flyktingar i kommunen. Kommunerna var vid denna tidpunkt starkt missnöjda med stora delar av statens agerande. Det stod klart att flyktingarna under hela 1990-talet inneburit större kostnader för kommunerna än vad staten ersatt genom schablonersättningen. Ansvarsfrågan var mycket diskuterad. Samtidigt blev segregation ett allt större problem i många av storstadsområdena och förvärrades genom flyktingarnas möjlighet till sekundärflyttning och eget boende. Kommunerna protesterade högljutt mot detta förhållande, både på egen hand och genom Svenska kommunförbundet. Statens svar var dock till stor del ignorans. Beroendeförhållandet hade ändrats till kommunernas nackdel. Den respons som kom från statens sida utgjordes av ekonomiska ersättningar som dock sågs som allmänna kommunalekonomiska satsningar och inte som direkt kopplade till kommunernas flyktingmottagande. Flyktingfrågan och dess kostnader hölls till stor del utanför dagordningen och förhandlingar blev ett mer sällsynt inslag. Således kan man säga att avhandlingen empiriskt svarar på frågor såsom varför ex. Malmö har fått så många flyktingar som de har fått och i vilken utsträckning staten eller kommunerna varit tongivande för utvecklingen inom politikområdet.