Fängslande idéer i politik och teori En teoretisk granskning

Sammanfattning: I den snabbt växande litteraturen om idéer i policyprocessen, som ibland kallats ”the ideational turn” tänker man sig ofta att idéer och språk styr politikens aktörer, snarare än styrs av dem. Hur politiska problem formuleras styr vilka lösningar som ter sig rimliga. Intresset riktas mot politik som intellektuell verksamhet. Dessutom tänker man sig att de resulterande tänkesätten kring problem och lösningar – tolkningsramarna eller problembilderna – tenderar att börja leva sitt eget liv, och utanför aktörernas direkta kontroll påverka det politiska beslutsfattandet. Påståenden om verkligheten och värderingspåståenden blir alltså med ett sådant perspektiv väsentliga, eftersom de antas utgöra utgångspunkt och ram för den fortsatta formuleringen av den offentliga politiken. De stänger in och riktar blicken. I den här avhandlingen ska ett antal teorier, med stor tilltro till slagkraftiga idéers förmåga att styra och organisera tanke och handling vid utformning och upprätthållande av offentlig politik, skärskådas och prövas teoretiskt. Målet är att urskilja huruvida dessa innehåller empiriskt prövvärda teoretiska påståenden om idéers funktion i policyprocesser.Med utgångspunkt i en teorigenomgång argumenterar jag för att det verkar rimligt att förvänta sig att stabila eller instängande idéstrukturer hänger samman med stabil interaktion i policyprocesser. I så fall är det likaledes rimligt att undersöka hur reproduktion av idéer, och tröghet i förändring av policy, förhåller sig till det sätt på vilket politiken och policyproduktionen är organiserad. Ett sådant perspektiv innebär alltså att policyproduktion bör undersökas utifrån de organisatoriska och institutionella villkor som präglar den konkreta intellektuella verksamhet som krävs för att policybeslut ska materialiseras.Teorier som tycks svara mot detta krav är Maarten Hajers Discourse Coalition Framework, Paul Sabatier och Hank Jenkins-Smiths Advocacy Coalition Framework och Frank Baumgartners och Bryan Jones Punctuated Equilibrium Theory. De valda teoretikerna beskriver idéer som mer eller mindre trögrörliga sociala konstruktioner, som både är förankrade i och organiserar policyprocessen – även om de inte själva uttrycker det så. De kan alltså ses som olika teoribildningar inom samma teoriperspektiv.I avhandlingen identifieras flera problem i detta teorperspektiv. De handlar alla om de kognitiva låsningar som teorierna förutsätter som förklaringar till stabil policyproduktion. Jag menar att teorierna, för det första, inte på ett tillfredställande sätt lyckas lösa struktur-aktörproblemet utan glider mellan en föreställning om individen som ömsom strukturernas slav och ömsom dess herre, mer beroende på vad som behövs för att lösa förklaringsekvationen än på vad som verkar rimligt och troligt. För det andra ifrågasätter jag, mot bakgrund av det begränsade sociala sammanhang som en policysektor oftast är, rimligheten i att anta att det normala är att den diskurs som präglar ett politikområde förmår definiera världen för policyprocessens aktörer. För det tredje argumenterar jag för att sättet att beskriva de politiska aktörerna som i tanken ”infärgade” av en organisatoriskt, institutionellt eller socialt förankrad diskurs begränsar möjligheten att göra policyanalys till politisk maktanalys.Ett särskilt kapitel ägnas därför åt olika möjligheter att konceptualisera idéstrukturernas relation till aktörerna i policyprocesser. Detta hänger också ihop med förståelsen av makt. Jag menar nämligen att frågan om vad idéstrukturerna gör med aktörerna i policyprocessen är nära sammankopplad med hur vi ska förstå maktrelationerna i denna process. I centrum för avsnittet står den idéernas sociala praktik som är språk, kommunikation och samtal: den språkliga praktik där idéer kommer till uttryck. Frågan som ställs i detta kapitel är om det finns andra sätt än teoriernas antagande om ”kognitiv inlåsning” att tala om politiska idéer som en faktor för makt och inflytande. Detta i sin tur beror på huruvida det finns alternativa sätt att förstå idéstrukturers effekter på policyprocessens aktörer. Och om det går att på ett rimligare och mer konsistent sätt beskriva hur idéer kan skapa maktrelationer, kan vi därmed omvärdera Baumgartner och Jones, Sabatier och Jenkins Smiths, och Hajers teorier i ljuset av dessa insikter? I föreliggande text argumenterar jag för att svaret är ja på båda dessa frågor.Det nästföljande kapitlet ägnas därför åter dessa teorier, nu med fokus på hur de ska prövas empiriskt. Jag diskuterar dels olikheter mellan teorierna beträffande vilka konkreta arenor och aktörer de menar spelar roll för stabilitet i och förändring av policy, dels hur dessa påståenden kan ”översättas” till en prövning i svensk kontext. Diskussionen summeras i ett antal ur teorierna härledda prövbara, delvis konkurrerande, påståenden om hur idéer strukturerar policyprocessen. Det femte avslutande kapitlet summerar hela avhandlingen.