Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning

Sammanfattning: Samarbete mellan kommuner har ökat i omfattning under 1990- och 2000-talet. I rapporten betraktas fenomenet samverkan som uttryck för en kommunreform där staten har en central och pådrivande roll. Reformen har genomförts successivt sedan 1970-talet, främst genom lagändringar som möjliggör samverkan mellan kommuner, och i mindre utsträckning genom kommunikation, idéer och ekonomiska incitament. Drivkrafter och motiv till reformen är flera; genom ökad samverkan antas kommunerna kunna hantera ökat ansvar, bli mer kostnadseffektiva, lösa problem som kräver samordning samt skapa förutsättningar för regional tillväxt. Sammantaget innebär reformen att staten utvecklat medel för nätverksstyrning, en indirekt styrning som syftar till att möjliggöra samverkan mellan offentliga organisationer, och att forma villkoren för sådan samverkan. Genom reformen ges kommunerna medel att skapa gränsöverskridande ordningar av olika slag, från interkommunala avtal till gemensamma förvaltningar med egen beslutsrätt. Reformen utgör exempel på den nätverksbaserade förvaltningsmodellens genomslag i samhällsorganisationen.Ur indelningssynpunkt kan tre reformperioder urskiljas under 1900-talet, där olika principer för indelningar utvecklas och implementeras. Den första perioden (1920-45 ca) motsvaras av ett utbrett bruk av kommunsamverkan i form av kommunalförbund, en slags gemensamma förvaltningsorgan. Kommunalförbundslagen gav kommunerna ökade möjligheter till samverkan, men användes också som ett medel för staten att styra förekomsten av samverkan; genom lagen kunde förbund tvångsbildas vilket med tiden utsträcktes till flera uppgiftsområden. Kommunalförbunden gjorde kommungränserna flexibla, och brister i indelningen kunde åtgärdas genom samverkan. Den andra perioden (1945-75 ca) motsvaras av en ökad skepsis från statens sida mot samverkan, och en betoning av möjligheterna till central planering. För att möjliggöra välfärdens utbyggnad krävdes administrativt och ekonomiskt starka kommuner, vilket skapades genom centralt planerade sammanslagningar. Därigenom tänktes bruket av samverkan upphöra och kommungränserna bli stabila. Den tredje perioden (1976-2002 ca), som står i fokus i avhandlingen, motsvaras av en återgång till mer flexibla gränser och samverkan. Den första och den tredje indelningsreformen liknar varandra genom bruket av samverkan, men de skiljer sig fundamentalt genom att statens roll omdefinierats.Genom en fallstudie av en mellansvensk kommun studeras reformens genomslag i kommunens förvaltning och beslutsfattande sedan tiden efter storleksreformerna. Samverkan i sig visar sig ha förekommit sedan kommunblocksreformens slut, men över tid har samarbetena blivit fler och mer formaliserade. Historiskt sett har flera strategiskt viktiga samarbeten utvecklats genom återkommande förhandlingar i ett interkommunalt nätverk, en institution som är löst organiserad och där konsensus krävs för att beslut ska kunna fattas. Genom nätverket framträder en interkommunal politisk beslutsnivå och ökad administrativ sammanvävning vilket skulle kunna tolkas som första steget mot en kommunsammanslagning. Samtidigt visar kommunens samverkan att olika uppgiftsområden och intressen kräver olika aktörssammansättning och olika geografiska skalnivåer. Kommunens egenskap som enhetligt territorium kan därmed problematiseras.